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    杨伟民:健全空间治理,促进城市化健康向上

    2019-11-04 11:33 来源:中华城市规划网

    导读

    10月19日,2019中华城市规划年会在哈尔滨市国际博览中心开幕。本文为全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民在总体大会上题为“健全空间治理,促进城市化健康向上”的主题报告。文章已经告诉人审阅。


    杨伟民 全国政协常委、经济委员会副主任

    特别荣幸来到2019中华城市规划年会。我也是老规划人,但是我做的统筹和你们的不一样,咱编制的是经济社会发展规划。我参与了副“国王”准备到“十三五”计划的编排。前不久,为了庆祝新中国成立70周年,国民出版社出书了一套文库,我牵头写了《新中国发展计划70年》一书,在编辑过程中我想起了本国发展计划70年之长河,感到发展计划在国家发展官方确实发挥了主要作用,当然城市规划也在国家发展特别是都市发展官方发挥了主要作用。我讲三个问题。

    一、把城市化作为经济持续增长的重大动力

    无形化是一番自然历史的提高进程,现代城市化和现代化相伴相行,共同组成了现代以来经济发展的有始有终动力。在中华,鉴于实施了车站二元体制,无形化一直滞后于数字化,带来诸多问题。

    简言之在1999年,咱发现在国家发展官方无问题一直没有开腔上议事日程,据此在研讨“十五”准备基本思路的时刻,咱形成了《实践积极的货币化战略,带动经济继续高速增长》的报告。告知开宗明义指出:

    “落实大规模化,是我国逐步摆脱不鼎盛状态,落实电气化必不可少的战略性任务。在本国向机械化中期和高中级收入国家迈进的21百年初期,无形化将按他自己发展规律,进去加速阶段。满足亿万农民对无的要求,并协调和保管好城市化这一巨大的社会组织变革,是21百年初期我国社会主义现代化建设中最富挑战性的命题之一”。

    20年过去了,这句话经受住了实行考验,时至今日仍然有含义。地方关于“十五”准备之提议,最先提出了“实践城镇化战略”。这是新中国成立以后,地方主要次把城市化问题纳入经济社会发展计划。

    “十五”准备以来的这20年,巨大农民进入城市就业创业,都市容貌发生了问鼎的生成,强有力支撑了经济的连续高速发展和老百姓生存水准的增长。但由于体制编制制约,也包括规划体制的不健全,无形化过程中仍然存在不少问题,可以概括为四大失衡:一是经济与人失衡,带来了市区之间人均GDP的差异;二是本与人失衡,带来城乡之间、地面之间、区域之间公共服务、基础设施、国民生存水准的差异;三是土地与人失衡,带来部分城市之高房价,乡野宅基地、乡野建设用地大量闲置,以及一些三四点城市住房空置率高等问题;四是经济和人与生态承载能力失衡,带来了生态空间锐减、环境污染、通拥挤、物价过高以及职住失衡等问题。

    “四大失衡”最后反映为生产与消费的平衡,也就是生产多,消费少。此时此刻的经济下行有外部条件变化的影响,也有内在的要素,是急需侧的花费增长下滑和供给侧的生产总量相互作用的结果。2007年至2018年,89种重要农业产品需求量中,有57种即64%的产品产量比2007年以来的历史峰值出现减产,这是农林生产继续下降从而导致经济下降之根本要素。如,钢筋、石材这些产品相对于现在的急需,确认是够的,甚至是诸多的,据此产量是降低的。但相对于2.88京环保转移人口已经在城市就业,但大部分在城市没有稳定住房而言,就不过剩了。如果所有城市既面向户籍人口建设住宅,也面向进城农业转移人口建设住宅,广大产品还会持续增产,就会拉动经济增长,而且,有了房子,也会拉动其他产品的花费,相关产品的生产也就拉动起来了。

    为什么消费力提高慢,这就与现代化政策有关。乡野居民的分化消费额是城市居民的三分之一左右,原因是低收入低,为什么:一是农民工子女无论在乡间还是在城市上学,在教育质量方面,都与城市户籍人口子女有较大差别,农民工的儿女往往到头来还是农民工;二是出于户籍制度限制,农民工往往40多岁就离城回乡了,导致他们在收益较高的职位上一生少工作20年,调减了她们终生的现金;三是农民工在外打拼20年,攒下的钱,决不能在城市买房,也买不起,只能回乡盖房子,但农民的房屋不能进入市场,决不能交易,决不能升值,不是可变现的财物,是“死财产”,与城市户籍人口相比,他俩没有财产性收入。途经40经年累月之迅猛发展,我国已经形成了4京左右之中等收入群体,但农民群体中能够进入消费旺盛的中等收入群体的口很少,大部分还是低收入者。同城市居民相比,村民没有财产性收入,入股建房的钱没有回报。没有财产性收入,仅靠打工收入,是难以进入中等收入群体的。

    市民的花费下滑,也与现代化的富民政策有关,重大与乡村公共建设用地长期以来不能入盟有关。去年我国居民还本付息金额,重大是住房抵押贷款,占居民收入40%,据此用于消费的开发必然就丢了。原因就是物价高,物价高是因为地价高,物价高是因为土地供应只有一番供给者,那就是中央政权。如果让农村闲置的经理性建设用地也能入市,就能打破垄断,追加土地供应,故此降低房价和售价。前不久首都大兴有三块土地入市,楼面价(含装修)每平方公里2.9万元,在北京市算是相当便宜了。据此,乡野公共建设用地入市,可以拉低特大城市房价,减轻居民还本付息负担,可以拉动消费、生产和经济增长。

    无形化率虽然近60%了,但是城市化的征途还很远,无形化的质还要求进一步加强。其次一地应该把推进现代化作为经济发展的有始有终动力。这当然不仅仅是盖房子,而是实事求是让农业转移人口进城、落户、落户、生存,让他们和她们的儿女、老人一起进入到城市。同时要统筹考虑房地产税、住房公积金改革、租用市场建设、乡野公共建设用地入市等,加紧建立十九大报告提出的“多主导供给、多渠道保障、租购并举”的新的住房制度。当今住房制度主要面向城市户籍人口,前景应该而且必须面向已经在城市工作、生存多年之制造业转移人口。

    二、把城市群作为城市化的关键性形态

    “十五”准备提出实施城镇化战略,但关于城市化的空中形态有一部分争议,即到底是优先发展小城镇,还是优先发展大城市。在研讨“十一五”基本思路时,咱提出了“重点功能区”的定义。不管是进步小城镇,还是进步大城市,都应有放在特定的空中才有含义。在年轻化地区应该发展以美元大城市为把的城市群,城市群本来就是由各类城市共同组成的,不存在哪个优先、孰后进步之题目。在农产品主产区和软环境功能区应该点状发展一些县城和机制镇,在这方不能进步城市群。

    据此,地方关于“十一五”计划的提议,最先提出了“城市群”的定义,而且讲到了长三角、珠三角等城市群,要提高城市群的完全竞争力。咱今天也开始接受“成渝城市群”的定义。如果两师经济分割,总体竞争力就不强,如果两师经济共同体,就会提高成渝城市群的完全竞争力。长三角,如果每个城市都各自为战,区域之感染力就不会强大,如果形成合力,区域之感染力就会增强。

    “十一五”计划纲要又进一步提出:要把城市群作为推进城镇化的关键性形态。城市群的提出和中心功能区的畅想是一致的,城市群是城镇化的关键性形态,也是区域协调发展的空中单元。副区域发展角度看,就是优化开发或者重点开发的货币化地区;副自动化的新鲜度看,就是城市群。党之十八大以来,团中央先下提出了京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等国家战略,要推动这些地区变成引领高质量发展之重大动力源。当年8月26日,地方经济委员会承办第五次会议,习近平总裁指出,经济发展的空间结构正在发生浓厚变化,基本城市和城市群正在成为承载发展因素的根本空间形式。在中华经济往来向高质量发展之等级,要求更多依靠创新驱动发展之当天,在年轻化的空中形态上,必须明确地把城市群作为城市化的关键性形态,并因此完善相关政策和设计。

    三、把空间治理作为城市治理的重大方法

    党之十八届晚会提出:完善深化改革的总目标是全面和进步中华特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。江山的治理体系不仅应该包括自上而下的导向治理,比如财政、国民经济、入股、农业部、通、条件、水资源等按行业、按领域的顶头上司单位对下面单位的管制,也应有而且必须包括在稳定空间单元统筹上一级政权各单位、各地方目标要求的空中治理。如果仅仅用自上而下的一个目标、一度要求、一套指标、一套考核来治理不同之空中单元或者不同主体功能区,难免带来“一刀切”的题目。因为任何一个世界或者产业,上面政府有关单位的一个文件都不可能穷尽所有不同空间的不同景象,必须根据中央之要求,在担负一定主体力量的空中单元,构成当地实际,竞争性地实现中央部署。

    党之十八届二中全会首次提出“空中治理”的定义。前不久在全州经济委员会第五次会议上,习近平总裁又强调:“要实现主体功能区战略,健全空间治理”。

    “空中治理”是一番新概念,我试图从了一下定义:

    空中治理是以空间均衡为目的,以空间发展为目标,以核心力量为根据,以承载能力为底线,以空间规划为准则,以控制开发力度和软化空间结构为手段,以内阁、集团公司、居民、社会团体为治理主体的一种治理方式。

    此间涉及到部分概念:

    一是蓝天发展。咱经常说的提高包括:

    (1)经济发展,重大看GDP的提高和组织的改进;

    (2)可持续发展,重大看生态环境的改进和可持续性;

    (3)人口之提高,强调民生改善和社会福祉的改善。

    这三个发展都很要紧,但是这三个发展放在不同海拔、不同温度、不同湿度的空中,提高之情节和出弦度就不一样。空中发展就是要在稳定空间单元统筹考虑这三个发展,落实人、经济、生态环境协同,既要有物质财富的增长,也要有人口之提高,还要有生态环境的改进。京师、西安、三江源,各自面对的崛起问题不一样,三个城区三个发展之纯度应该是不一样的。如果从经济发展角度来说,三江源可能是后退的,但如果从空中发展角度来看,三江源未必是后退的。

    二是蓝天均衡。这是蓝天发展之论战基础。空中均衡就是指在不同空间单元实现人、经济、水资源条件的最优配置。如果人口和经济在空中上出现了不平衡,地面之间人均GDP的差异群就会增大。如果一定空间集聚的经济和人超过了地方不可移动的水源条件承载能力,就会损害生态环境。咱经常说要促进人之提高,但是我们还有记住一句话,要落实人与自然之协调。两句话要放在同等重要的职位上考虑,决不能为了人的当期的提高,就去改造、破坏、征服自然。

    三是承载能力,指保持自然健康或者自然再生的大前提下,在稳定空间的泥泞资源和环境容量所承载的经济规模和人规模。她是一种物理性极限。不同空间的风流条件不同,聚拢经济和人的力量也不同。绿化社会,鉴于消费水平不高,定点空间可以完成“一方水土养活一方人”,但在第三产业社会,人人要求较高的花费水平后,广大空间很难做到“一方水土养活一方人”,至少是很难做到“一方水土养富一方人”。

    热学是不考虑资源条件承载力的,经济理论需要抽象,可以抽象掉东部沿海地区与青藏高原的海拔高度,可以抽象掉漠河与深圳的温度,可以抽象掉珠三角与吐鲁番的湿度,但制定经济方针如果也抽象掉不同空间的惊人、温度、湿度,就会犯历史性错误。

    四是生态产品。这在基础科学教科书中是没有的。副生产降幅,产品可以分为农产品、水产品和劳动产品。但是,产品是用来满足人之急需之,人人的急需除了对农副产品、水产品和劳动产品等产品的急需外,也包括对净化空气、卫生水源、优秀环境、动人气候等的急需。产品既可以下生产降幅定义,也得以而且应当从需求角度定义。副需求角度,清洁空气、卫生水源、优秀环境、动人气候也具有产品性能,因为人需要那些产品。绿化文明时代,产品只有农产品,农业部文明时代,追加了工业品和劳动产品,生态文明时代,必须加上生态产品。

    生态产品是急需耕地的,就是森林、草原、某地、湖泊、海洋等硬环境空间。生态空间本身就是生态产品,是生态产品的生产能力。如果破坏了生态空间,生态产品的多少就会减少,质就会降低。

    改革开放40近日,我国提供农产品、水产品和劳动产品的生产能力迅猛增长,但是提供生态产品的力量却在减弱,同时人们对生态产品的急需开始增加。比如,呼吸清新空气是人口最核心的急需。如果雾霾频频,就谈不上美好生活和老百姓幸福了。

    五是中心力量。既然不同空间的风流属性不同,承载能力不同,也就注定了不同空间应该有不同之关键性力量。副提供产品的新鲜度看,土地上空可以分三类:

    一是都市空间,以提供工业品和劳动产品为基点力量;

    二是非专业空间,以提供农产品为基点力量;

    三是生态空间,以提供生态产品为基点力量。

    除了这三类空间以外,土地上必然还有纵横成网之铁路、迅速公路等。副满足人之急需来看,三类空间都是少有的。因为稀缺,据此需要选择,要求按核心力量来办事。罗布泊高原在中外具有多样性,提供的自然环境产品极为少见,价值极高,据此这类空间不适合大规模生产工业品甚至农产品,有道是更多地用来提供生态产品。

    重点功能区,副2003年开始研究提出概念,到2006年中央“十一五”计划建议作出决定,到2010年国务院审定出台《全国重点功能区规划》,到党之十八大把核心功能区从设计上升到战略,再到党之十八届晚会把核心功能区上升到制度,重大不断加强。重点功能区已经化为我们国家治理体系的局部,是国家现代空间治理的一个基础性制度。

    六是空间结构。空间结构可以下不同之新鲜度定义,比如定义成生产空间、生存空间、生态空间,也得以定义为都市空间、绿化空间、生态空间,在城市规划中得以划分为居住、适用、CBD、农业部等空间。空间结构就是那些空间各自的布置比例。都市规划和空中规划的一项主要职责就是安排空间比例,并促成最优化,驯化空间结构。都市病的要害原因在于空间结构失衡。比如一定的空中单元,都是就业空间,没有或短少居住空间,位居空间向外扩散。这样,那天人们就要开车进城上班,夜幕开着车或者乘坐公共交通回到居住地,这就是设计需要反思的一部分问题。

    副增量上看,当下我国建设空间,包括城市和机制镇的建成区、独立关税区、乡野示范点、各项开发区、新城新区的面积,已能完整能够满足我国现代化城市化以及美好生活之需求,重大问题是空间结构不合理,导致空间利用效率不高,土地上空被切割的散装,效益定位很不明晰。八方都有树,但成林之少;八方都有田,但成片的少;八方都有灾区,但形成完备产业链并有集聚经济的少;八方都有居民点,但形成“入夜人口”规模具备完备城市功能的少。都市则存在就业空间特别是农林空间偏多,位居空间和为居民服务的空中,居民休闲的自然环境空间偏少等问题。

    七是开发力度。指一定空间中重振空间占该区总面积的百分比。咱国家完全上开发力度不高,但是因为中国的非常规国情就是山多、高原多、平川少,人均平原少,据此我们必须走空间节约、空中集约的提高道路,必须十分讲究每一寸国土,特别是平原。

    八是蓝天单元。根据空间治理的情节,可以划分不同之空中单元。副原始社会治理看,重大是行政区单元,即省区县。副生态环境治理看,重大是自然生态系统和流域单元,如长江流域是一番独立的自然环境环境治理单元,京津冀及广大地区是一番大气环境治理单元。副空中发展看,重大是中心功能区单元,一度城市群,一度农产品主产区,一度重点生态功能区,就是一番独立的空中单元。

    空中规划更应有是按照这些相互关系之、相对独立的空中单元去做,而毋庸简单的像过去城市规划那样按行政区域来做,否则到最后还是会带来诸多问题。副城市治理来看,一度空间单元就是都市。今天对城市之定义非常模糊,有3个城市之定义,行政区的、市区的、基本城区的定义,鉴于概念的模糊,导致很多政策不明晰。

    九是蓝天规划。空中治理的实证第一个是法律,老二个就是蓝天规划。空中规划是国家空间发展之典范,是可持续发展的空中蓝图,是各类开发建设活动的主导依据,是约束市场行为、集团公司作为、政府作为的第二准则,重点准则是法律。中华在空中性规划上要衔接协调,形成统一的一套系统,决不能像过去那样各个部门各自为战。当然,我认为形成统一的空中规划体系并不是就没有城市规划了,都市规划还是有她特殊性、元气之。

    实践空间治理还要完善相关法规,主要的是《土地上空开发保护法》。党之十八大,最先提出建立土地上空开发保护制度,党之十八届三中、四中全会重申了这一要求。习近平总裁在全州经济领导小组第12先后会议上也显而易见要求,研讨制定国土上空开发保护的艰巨性法律,更有可比性地制订或修订有关法规法规。今天这个法正在研究制定中。同时,要健全空间治理的相关政策和绩效评价,比如财政、收费、入股、经营、人、生态环境、条件治理等政策,以及绩效评价、政绩考核、问责制度等体制。

    上述概念,除了空间单元和空中发展以外,任何七个概念都在全州有关文件和习近平总裁的重大谈话中提出过。但是这些概念毕竟都比较新,如何在理论上完善,在实施上实现,要求在座的家贡献自己之灵性和能力。

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