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    您当前的职位: 中华城市规划网>新闻>深度报道> 正文

    丰盛表达规划作用,推进土地要素市场化配置

    2020-05-15 09:28 来源:中华城市规划网

    导读

    3月30日,党中央、中科院印发了《关于构建更加完美的因素市场化配置体制编制的眼光》,列入提出土地、劳动力、基金、艺术、多少五个因素领域的改造动向和切实行动,安排全面要素价格形成机制和商海运作机制。《意见》不仅为强化要素市场化配置改革明确了方向和原则,也对做好各级各类规划工作具有极其重要和远大的影响。

    为推动规划行业认真学习、深刻领会这份重要的严肃性文件,乐虎体育官网于近日在线组织开展了一连串专家研讨会,成份“土地要素、劳动力要素、基金要素、艺术与数据要素”四个话题进行研究。二期将生产“土地要素市场化与设计改革专题晚会”相关内容。

    主持人

    桫椤:乐虎体育官网常务副书记长兼秘书长、教授级高工

    专  专门家(按发言顺序为序)

    董祚继:国务院大学国家土地科学研究中心负责人、上课

    赵燕菁:乐虎体育官网副书记长,昆明大学讲课

    孙施文:乐虎体育官网常务理事、学术工作委员会会员,同济大学建筑与城市规划学院教授

    冯长春:乐虎体育官网常务理事、农村规划与振兴学委会副主任委员,清华城市与环境学院教授

    严金明:中华人民大学公共管理学院教授

    李志刚:乐虎体育官网理事、车站治理与政策研究学委会副理事长,兰州大学城市设计学院院长、上课

    土地要素市场化与设计改革专题晚会

    一、科学认识市场作用,破除要素市场化配置障碍

    党之十八届晚会明确提出,使市场在能源配置中起决定性作用和更好发挥政权作用。党之十九大明确,名将要素市场化配置作为经济体制改革的两个重要之一。在科学处理政府与市场之沟通前提下,《意见》强调“市场决定,以不变应万变流动”,渴求“交通要素流动渠道”。

    学者们一致认为,在推进要素市场化配置的历程中,根本是中心进一步厘清政府与市场之沟通。有道是认识到,政府发表作用的章程发生了变动,副“规定价位”扭转为“决策则”,扭转为要素市场化配置的条条框框制定者、纪律维护者、环境保护者。应当地,计划在空中治理中的定位也扭转为限定底线,为回答变化留出足够的答复空间。

    孙施文指出,计划是一种集体干预,是在一定场景下、一定时间重点上的短时间作为,是市场有效运作的保护。市场讲效率,计划讲公平,彼此融合,决不能僭越。副强调要素市场化配置而言,必须充分认识到,市场是流动的,处于不断变动之中。计划必须要有稳定的、静态化的情节,这是为市场运作提供未来相对确定性服务的;但是规划同样需要有动态应对的情节和力量,不只是适应市场需求,更主要的是回答这种变动可能产生之外表效应。

    同时,用途管制作为规划的基本不能放弃,桫椤提起应该区分为用途管制和付出控制,在不同层级规划、不同规模规划中发挥不同之图。赵燕菁认为,用途管制不是武断地肯定土地的用途,而是制定用途转变的条条框框,由市场选择最优的土地用途。

    二、深入认识土地要素市场化,用创新之考虑推动改革

    《意见》把推进土地要素市场化配置放在显著位置,一派凸显了土地要素市场化改革之首要和紧迫性,一派反映出土地制度改革之重要性和复杂性。

    1.土地要素市场化改革之全景

    2014年中央经济工作会议就提出经济发展进入新常态,人的城镇化已快于土地城镇化,尤其在当时,应对国内经济继续下行,对冲新冠肺炎疫情影响,必须使用更有力举措稳增长、惠民生。土地作为生产经营活动的主导物质载体,特别是实体经济发展不可或缺的主导生产资料,要求通过改革畅通流动渠道,深化供给保障。面对当前出现的一部分新问题,如:农业部、商服和住房用地价格市场化程度不一,各项用地价格再形成配套机制不健全,地下空间权益价格机制还未形成,车站统一建设用地市场价格形成机制尚未形成,土地征收补偿价格两级分化严重,村民意愿与市场急需区域差异显著, “价格陷阱”依然存在等,必须尊重起来。

    严金明剖析道,因此出现那些题材至关紧要原因在于:政府治理角色“矛盾”,治理权能“混淆”,权力边界“不清”;空中规划对价格刚性影响较强,土地供应计划市场化程度偏低;车站二元土地分割明显,乡野土地限制因素较多;系列城市用地需求导致土地价格双轨分流;土地要素供给制度和组织不尽完善,市场化程度有待提升;增值收益分配的正义性和事务性难以保障。

    2.要坚持不懈用创新之考虑和办法来推动改革

    严金明指出,土地要素改革之对象就是表达市场在能源配置中的决定性作用,树立灵活、真正、适当的因素价格反应机制和土地价格监督纠偏相关机制,使得保护个体土地要素财产权益。在价值导向上,要强调“兼顾公平效率”,融合“外资一体”(水资源、成本、基金),强调“永续利用”,构建“使得市场”。

    董祚继强调,强化土地要素市场化配置改革,基本破除阻碍土地要素自由流动的体裁编制障碍,不是中心掀起没有实际要求之跟风式改革,也不是中心提倡缺乏顶层设计的盲动式改革,而是要坚持不懈用创新之考虑和办法来推动改革。

    一要坚持不懈底线思维,前后做到“决不能把农村土地集体所有制改垮了,决不能把耕地改少了,决不能把粮食总产量改下去了,决不能把村民利益损害了”。

    二要坚持不懈系统思维,具体提高改革之完全性、竞争性和协同性,推动土地制度改革同户籍制度、入股制度、财税制度等改制一同设计、协同行动,抓好必要的社会风险、国民经济风险、条件影响等评价。

    三要坚持不懈法治思维,对于涉及突破法律的改造试点,要经过立法机关的必不可少授权,实践封闭运行、专业操作,确保不发生颠覆性风险。

    四要树立容错纠错机制,在严格纪律红线、法律底线的同时,同意在改造探索中因先行先试、缺乏经验出现的失误错误,激发干部担当作为,适时纠正错误做法,保护改革有力有序推进。

    三、完善推进土地要素市场化配置改革

    学者们强调,要遵守市场决定、题目导向、列入施策、稳中求进的规格,完善推进农村、村镇、资产、区域土地要素市场化配置改革。

    1.树立全面城乡统一的振兴用地市场

    孙施文认为,所谓“合并”,有道是是同时考虑、一并安排、健全,而不是按照联合的规范、运用同样的管控方式来处理。在未来的完全发展格局中,城、镇、村担当的是不同之功力,城和乡的运作方式及其逻辑、社会团体以及生产生活方式也是各不相同的。土地不单纯只有物质属性,也不只有法律属性和经济性质,还有社会属性,据此城乡土地的附加值体系也不相同,这中间是急需开展更换的,要求区别对待、列入指引的。

    赵燕菁指出,“农地入市”的意义和“集体利益”都要求重新界定。乡野土地和都市土地的最大差异,就是有没有城市之集体服务。公共经营土地入市要考虑以下因素:

    重点,她土地用途必须为都市公共服务付费,否则即使转变用途,也不会具有完全的都市功能。集体服务付费可以是一次性的和一致性两种方法。

    老二,树立农地入市增值收益分配制度:

    1)必须在市面上公开出让;

    2)出让收入按一定比例(比如60%)一次缴纳,也得以通过税收(财税、财税)逐年缴纳。

    先后三,集体利益不在土地征收时界定,而是土地出让收益的用途上界定。因为中国的土地私有制从,无法通过用途区分是否是“集体利益”。只要土地收益全部用于公共用途,就足以认为土地出让符合“集体利益”。

    董祚继认为,当务之急,是加速修改完善土地管理法实施条例,健全相关配套制度,推动改革和修法成果尽快落地,这也是《意见》提起的根本任务。切实而言,重大是确立公共利益征地规定、制订征地区片综合地价评定办法,保护农村土地征收制度改革成果全面推向,为公共土地入市创造必要条件。公共经营性建设用地入市改革在入市土地范围、入市土地权能、增值收益分配等方面做了大量探索,下一场需要制定出台农村公共经营性建设用地入市指导意见,树立公正合理的入市增值收益分配制度,同时,此起彼伏进行入盟方式(近处入市、调整入盟和整治入市)探讨,深化入市主体建设(乡野市场经济组织不够健全,此外,鉴于规划控制、水资源与市场错配等原因,要求探索多个所有权主体联合或合作入市),强化入市用途改革(特别是商品住宅用途能否纳入入市范围),增强国有与国有土地统一市场监管等。

    冯长春强调,车站存量建设用地流转,要强调农村普遍存量建设用地的自由问题。乡野土地流转需要一个交易平台,与市场拓展衔接挂钩。车站存量建设用地整治、钻井与自由,要求“人口、业、地、财”沟通,以人为重要、以业为主导、以地为保护、以钱为支撑,平衡好各重点权益和利益关系,形成公平合理交易和空中有序发展,归纳考虑城镇化发展急需、耕地动态平衡、土地和粮食安全等因素。

    2.强化产业用步市场化配置改革

    资产用步制度改革作为供给侧结构性改革之重大职责,自党之十八大以来不断推出新的举措。

    董祚继指出,《意见》最先提出“探讨增加混合产业用步供给”,通常理解,是将两种以上相联系的家业用步归为一宗地展开出让,也就是俗称的“捆绑”出让,这与“农业部、高教用途兼容一定比例其他设施用途”和“计划多功能复合利用”的意义明显不同。“捆绑”出让方式一旦实施,活生生是土地出让方式的要害变革,市场空间很大。这种方法的最大好处,是消灭了资产起步阶段投入巨大与实利不足的分歧,支持项目尽快落地,必然会受到市场之强烈反应,但如何防止集体土地资产流失,尚需制定应当的分管方法。

    赵燕菁强调,用年租代替批租应当是财产用步转让制度改革之趋势。此举第一可以降低企业资产压力;老二可以增加财政收支;先后三可以防止土地因企业经营不善闲置。其中,出让的时限应当弱化,只要租赁土地的市场中心创造足额税收,就足以永续经营。调减企业中途投资土地权属的不确定性。不同产业用步类型转换只需设置收费一个标准,负面清单以内的用途可以根据市场自由转换。此外,全体带来现金流的土地用途,酒店、商业、开会……都得以视为“资产用步” 。

    李志刚指出,就设计手段而言,可以考虑的有:正好管控过度商住化问题,划定“产保区”,比如广东很多地方,如莫斯科、长沙市、东莞等地步,都凝聚出台了“资产开发区”划定政策,并提出了应有的声援政策;可以参考新加坡的“白地”计划机制,做各种留白规划,副土地利用模式、运用地段、指标控制、土地招标前的市场策划、土地供应量的支配、振兴实践政策等多个地方,精准管理,追加土地管理的灵活性。

    严金明指出,农业部用地的社会化程度还是比较低的,要求在改造上多加关注。实际上我们愿意在土地上空规划和市场价之间找到突破,拍卖好管理与市场、服务性与结构性、约束与激励之间的沟通。

    3.勉励盘活存量建设用地

    (1)以运营者的考虑,推进城市更新工作

    都市更新是都市生命体运行中新陈代谢的历程,是都市发展中长期的、继承的职责。进去存量规划时代,都市规划应当把城市更新作为主要的目标进行深入研究,都市更新规划应当是都市规划的基本内容。

    孙施文说,那些年我们一直在谈“配图量规划”,但都是只针对于城市用地扩张而说的,在书法上仍然是新区规划的考虑方式、计划手段和方法,甚至在成果表达上都没有实质性的改观。拆旧建新不是都市更新的专门方法,要下城市之营业、护卫上来认识城市更新,不是下总产量出发、更不是下品种出发来回报城市之职能失调,拆旧建新只是转移了问题,并没有解决问题。

    都市更新必须能够有可比性地解决特定问题,采用多种手段来促进城市之航天生长,这中间有众多制度性的题目需要打破。同时,孙施文强调,咱要更关注各类建成环境的应用和保障,过去的统筹只关注到建成,缺乏对现实应用和保障的关切。

    李志刚说,构成重庆三旧改造经验看,当下第一有三地方有待改进:一是政府在城市更新过程中与人民争利的题目;二是政策延续性差,造成集团难以形成长期的安定开发预期;三是政府审批流程过于分散复杂问题。

    冯长春指出,都市更新中,要以保障公共利益、改进城市人居环境为主,这需要从设计上扮演谋划、调控和抵消。副合肥“三旧”改建的实施可以见到,计划可以下人居环境、付出力度、付出指标等方面去平衡,促进城市有机更新,提起自然界解决方案,这样才能使土地等因素,在区域和空中上流动起来,形成合理布局和满足发展急需。就存量市场而言,实施说明,交通过多主导参与,商讨出让的方式更有利于推动存量土地再开发利用。在城市更新过程当中,应该发挥规划的图,国际上很多城市提出自然解决之提案,提升自然生态环境的效用,而设计就要求分析指标限制和空中调控等问题,计划需要考虑协调统一,用综合效益最大化来解决和落实多目标问题。

    赵燕菁强调,资产用步最大的题目是闲置。应该立法规定,全体非国有用途的土地,必须贡献土地出让金或税收。土地与税收挂钩应像招拍挂一样,在举国上下统一强制推行。资产用步出让条件必须与现金流(电价)沟通,物价高低取决于税收多寡。出让期限不应出让时规定,只要满足出让时约定的高额,土地使用权就足以一直延续,一旦低于约定税额,缺额部分就是对政府欠债。根据合同约定用土地使用权抵扣,集团公司经营改善后,可原价赎回土地使用权。顶负债超过底价50%,政府就有权强行处置土地,所得收益优先偿还企业对政府之负债。穿越市场倒逼土地效率的增长。要允许产业用步转移用途。新用途采用负面清单制度,取缔以外的土地用途都是合法。不同用途的每年颁发所需税额,由土地使用权人根据市场据欸的那个土地的极品用途,并根据现实用途纳税。

    (2)宅基地制度改革仍有较大探索空间

    董祚继认为,宅基地制度改革试点在宅基地取得方式、搞好利用等方面开展了积极探索,但仍有很多难题有待破解,包括宅基地有偿使用、有偿退出、流转范围、房地抵押、历史遗留问题处理,以及推动宅基地所有权、资格权、自主经营权“三权分置”等。出于宅基地占农村公共建设用地的6成绩以上,据此宅基地制度改革在未来农村土地制度改革中占有重要位置。

    赵燕菁提议,在保持村公共不变的情况下,名将“村公共”改建为自己提供公共服务的法治组织。公共成员同时拥有“宅基地+承包地”。公共外的积极分子可以通过购买宅基地成为新的集体成员。放弃宅基地的积极分子自动失去集体身份和承包地。宅基地所有者按照宅基地不同乡村集体交纳“物业费”,村公共为成员提供村内公共服务。江山和企业可以通过购买基本农田入股村公共,确保基本农田不把转用。江山和企业承担耕地的基础设施并拥有经济内应当的灵活。

    4.健全土地管理体制

    (1)正确制定计划指标,和谐好利益平衡关系

    赵燕菁认为,车站建设用地指标应当市场化。历年颁发建设用地指标,价高者得;耕地分类,占用耕地质量越好,就要求指标越多;耕地指标不按一次性缴交,而是分为30年持续缴交;天地指标使用费不进来财政,而是用于返还农地(不是农家)。耕地质量越好,获取返还份额越大;新开垦土地经验收合格,机关生成用地指标全国流通。

    冯长春强调,要依据城镇现实发展基础和前景向上需求,穿越设计手段科学制定计划安排指标。在实践过程中还要求跟问责挂钩,同时还有一番主导问题需要重视,即利益平衡和利益共享,激发各参与主体的能动。在空中规划的指引下,促进土地等因素的社会化配置,推动城乡可持续发展。

    李志刚说,副《意见》可以见到,前景的主导改革动向是,地方加强土地上空规划的用途管制、土地利用指标的整体管控,而实际的指标使用、分配则更多地交由县级政府承担。

    (2)树立合理的水域土地要素配置机制十分重大

    我国幅员辽阔,水资源、条件与人、资产空间错位现象突出,应在战略层面上提高区域统筹,驯化国土上空开发保护格局,这是土地上空规划的重大职责。

    董祚继认为,按照《意见》渴求,改造土地利用计划管理,一是走向上调整中央与中央的计划管理关系,树立中央政府管储量、村级政府管分配的振兴用地计划指标编制执行体制;二是时刻上调整建设用地指标的考核周期,由一年一考核改为三年滚动考核。树立省域间土地要素交换机制,要聚焦“探讨建立全国性的振兴用地、补耕地指标跨区域交易机制”。2018年国办出台《车站建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理方式》和《跨省域补充耕地国家统筹管理方式》,《意见》活生生是对两项跨省域指标交易做法的开展和加深,使之变成广大适用的社会制度供给,预期可以提供巨大的贸易空间,是区域土地要素配置制度的要害变革。

    孙施文强调,树立全国建设用地、补耕地指标跨区域交易机制,途经了一段日子之制高点和运转,有她积极方面,但要充分认识初始指标确定的正义性,如果初始指标的认定是指定型的,比如把建设用地指标向发达地区的大城市倾斜了,这就是说跨区域交易就没有实质性意义。因为指定型的章程就意味着量之间的沟通都是预先配置好了之,但是这样的布置所带来的好处差异需要平衡。详细规划中的开发力度转移、奖励区划等也是同样的真谛,但控规的预先指定是考虑了现状利益之,即所谓的可实施性。另外,如果要实践指标的跨区域交易机制,还要求考虑关注转移后指标的诞生情况,比如现在试点过程中出现的,以破坏既有之自然环境环境为市场价来开展开垦耕地、在生态环境基金就较差的所在占用更多的准生态性用地进行开发等等,都是值得仔细评估其职能的。

    四、丰盛表达规划作用,为土地要素市场化配置改革提供强大保障

    土地要素市场化配置改革任重道远,要求更好发挥政权作用,具体提升治理能力,营造优良改革环境。

    1.丰盛表达土地上空规划的空中治理平台作用

    学者们一致认为,要充分表达土地上空规划作为空间治理的阳台的图,在筹划编制阶段充分引导、丰盛协调,增长规划的可实施性。

    董祚继强调,一派,要围绕市场失灵和商海缺位所造成的水源分流利用、生态环境破坏、空中发展失衡、集体空间不足等问题,办案空间开发,驯化空间布置,护卫空间公平,促进可持续发展;一派,要珍惜自然规律和计划经济规则,控制集中管控、圆满、条块分割等市场经济思维,改善规划方法,追加规划弹性,为资源市场化配置创造条件。瞩目处理好空中规划与进步计划、江山计划与中央统筹、完全设计与专项规划详细规划的沟通,形成统一、和谐、迅速的领土上空规划体系,合同规划政策的行之有效传导。构成规划体系建设,在筹划观念、计划模式、计划方法、计划实施等方面开展任何、重塑性变革,推进科学筹划、依法规划和民主规划。

    2.健全法律制度保障体系,营造土地法制环境

    推进土地要素市场化配置,涉及到政府职能重新界定、市场中心利益关系整合和财产城乡区域用地结构调整,加强法治思维、增强法治建设是改造顺利推进的大前提和重要。

    严金明指出,新修订的《基本法》破除了国有经营性建设用地进入市场之法规障碍,改造土地征收制度,健全农村宅基地制度,但还有很多地方还是空白,要求在土地上空规划与开盘价、最新城镇化与农村振兴、水资源资产产权、水资源价值核算等方面作进一步探索。

    董祚继认为,在加紧制定国土上空开发保护法、土地上空规划法、房地产登记法和修订完善土地管理法实施条例等法规规章的同时,要完善提高土地执法和选举法工作。抓住国家土地督察入法的转折点,增强土地督察执法,严肃查处重大犯罪案件。探讨建立土地行政执法与财政检察衔接平台,落实信息共享、震情通报、案件移送,推动依法行政、严厉执法。树立全面协商调解、价格法仲裁、财政裁决、财政复议和诉讼等衔接协调的争端解决体制,主动化解各种利益矛盾和产权争端,为推进土地要素市场化配置奠定坚实的社会基础。

    最终,桫椤会长说,计划过程中,土地、人、基金、艺术等因素之间的互动、联动的协同可能更加重大,此外,城镇化导致的土地增值如何分配的题目还没有主要解决,而这个题目如果不解决,对于我们所谓的各族管控、控制以及公平、公平都会产生极大的挑战。

    *本文根据专家发言整理,已经专家审阅

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